1. 공공선택론과 니스카넨 모형의 문제의식
전통적인 행정학에서는 관료를 공익을 실현하는 합리적 행위자로 보았습니다. 즉, 정치가가 설정한 목표를 충실히 집행하는 중립적·전문적 집단으로 이해하였습니다.
그러나 공공선택론은 전혀 다른 질문을 던졌습니다.
“관료 역시 자신의 이익을 추구하는 합리적 인간이라면, 그들은 어떤 행동을 할 것인가?”
이 질문에서 출발한 것이 바로
William A. Niskanen의 예산극대화 모형입니다.
그는 1971년 저서
Bureaucracy and Representative Government
에서 관료를 “예산을 극대화하려는 합리적 행위자”로 가정하였습니다.
2. 기본 가정: 정치가와 관료의 목적함수 차이
니스카넨 모형의 핵심은 정치가와 관료의 목적함수가 다르다는 점입니다.
(1) 정치가의 목적함수
정치가는 유권자의 지지를 얻어야 하므로
공공서비스의 사회적 순편익(Net Benefit) 을 극대화하려고 합니다.
\(
NB(Q) = TB(Q) - TC(Q)
\)
\( TB(Q) \): 총편익 (Total Benefit)
\( TC(Q) \): 총비용 (Total Cost)
\( Q \): 공공서비스 공급량
정치적 최적 수준은 다음 조건에서 결정됩니다.
\(
MB(Q^) = MC(Q^)
\)
즉, 한계편익\(MB\)과 한계비용\(MC\)이 일치하는 지점 \(Q^*\)가
사회적으로 효율적인 공급 수준입니다.
(2) 관료의 목적함수
반면 관료는 선거에 직접 책임을 지지 않습니다.
그의 보수, 승진, 권한, 조직 규모는 예산 규모(Budget) 와 밀접하게 연결됩니다.
관료의 효용함수는 다음과 같이 표현할 수 있습니다.
\(
U = f(B)
\)
여기서 \(B\)는 예산 규모이며,
\(
B = P(Q) \cdot Q
\)
\(P(Q)\): 정치적 수요곡선(의회가 지불하려는 단가)
\(Q\): 서비스 공급량
즉, 관료는 예산 총액을 극대화하려는 경향을 가집니다.
3. 정치적 수요곡선과 비용구조
니스카넨 모형의 중요한 특징은
관료가 정보 우위를 가진 독점적 공급자(monopoly supplier) 로 설정된다는 점입니다.
정치가는 관료 조직의 실제 비용을 정확히 알지 못합니다.
반면 관료는 자신의 비용 구조를 정확히 알고 있습니다.
(1) 정치적 수요곡선
의회는 공공서비스에 대해 하향하는 수요곡선을 가집니다.
\(
P = a - bQ
\)
공공서비스 공급이 증가할수록 한계편익은 감소합니다.
(2) 총비용함수
\(
TC(Q) = cQ
\)
한계비용이 일정하다고 가정할 경우,
\(
MC = c
\)
4. 예산극대화 균형과 과잉공급
(1) 사회적 최적 수준
\(
MB = MC
\)
에서 결정되는 \(Q^*\)
(2) 관료의 선택
관료는 예산 \(B = P(Q) \cdot Q\) 를 극대화합니다.
\(
\max B = (a - bQ)Q
\)
이를 미분하면,
\(
\frac{dB}{dQ} = a - 2bQ = 0
\)
\(
Q_0 = \frac{a}{2b}
\)
이 지점이 관료가 선택하는 공급량입니다.
보통
\(
Q_0 > Q^*
\)
가 됩니다.
즉, 관료는 정치적 최적 수준보다 더 많은 공공서비스를 공급합니다.
5. 비효율성의 발생
\(Q^*\)에서 \(Q_0\)까지의 구간은
한계비용 > 한계편익
사회적으로 순손실 발생
이 영역이 바로 예산극대화로 인한 사회적 비효율(deadweight loss) 입니다.
공공선택론은 여기에서 다음과 같은 결론을 도출합니다.
정부는 구조적으로 팽창하려는 경향을 가진다.
이 때문에 정부 지출은 공공 수요 증가율보다 더 빠르게 확대될 수 있습니다.
6. 현실에 대한 비판과 수정
흥미로운 점은 니스카넨 자신도 이후 자신의 모형을 수정했다는 사실입니다.
그는 후속 저서
Bureaucracy and Public Economics
에서 기존의 “총예산 극대화” 가설을 완화했습니다.
새로운 가설은 다음과 같습니다.
관료는 총예산이 아니라 재량적 예산(discretionary budget)을 극대화한다.
재량적 예산이란,
법적으로 반드시 집행해야 하는 고정비를 제외한
조직이 자율적으로 활용 가능한 부분
즉, 관료는 조직의 재량권과 내부 통제력을 높이는 방향으로 예산을 추구한다는 것입니다.
이 수정은 다음과 같은 현실적 비판을 수용한 결과입니다.
관료는 전면적 이기주의자가 아니다.
조직 내부 규범과 공공봉사 동기도 존재한다.
정치적 통제와 감사 제도도 작동한다.
7. 정책적 함의
니스카넨 모형이 제시하는 핵심 메시지는 분명합니다.
관료는 정보 독점을 가진다.
정치가는 정보 열위에 놓인다.
이 구조는 정부 팽창을 초래할 가능성이 있다.
따라서 효율성 개선을 위해서는 다음이 필요합니다.
성과평가 제도 강화
예산 공개성 확대
시장적 경쟁 도입 (준시장, 민간위탁)
계약 기반 행정
공공서비스 수요와 공급 구조를 바꾸지 않으면
지출 팽창 경향은 제도적으로 반복될 수 있습니다.
다만 중요한 점은 다음입니다.
현실의 관료는 유교적 이상형도 아니고, 공공선택론이 묘사하는 냉혹한 이기주의자도 아닙니다.
많은 관료는 전문성과 사명감을 가지고 있으며,
민간 부문 전문가에 준하는 역량을 보유하고 있습니다.
니스카넨 모형은 현실을 있는 그대로 묘사한 것이라기보다, 제도적 유인을 설명하는 이론적 장치에 가깝습니다.
즉,
“개인의 도덕성”이 아니라
“제도 구조가 어떤 행동을 유도하는가”를 설명하려는 모형입니다.
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