국가 예산을 떠올리면 보통 “정부가 어디에 돈을 쓰는가”가 먼저 떠오릅니다. 그런데 정부가 정책 목표를 달성하는 방식은 현금 지출만 존재하지 않습니다. 세금을 덜 걷는 방식으로도 같은 목표를 노립니다. 예를 들어 투자·고용을 늘리려는 목적이라면 보조금 지급 대신 세액공제를 제공할 수 있고, 주거 부담 완화라면 현금 지원 대신 공제·감면을 설계할 수 있습니다. 정책 수단이 “세입 쪽(세금)”으로 이동하면, 겉으로 보이는 예산 지출은 늘지 않지만 실질적인 재정지원은 커질 수 있습니다.
그래서 등장한 장치가 조세지출예산제도입니다. 핵심 아이디어는 간단합니다. “세금을 덜 걷어서 생기는 세입 감소”를 정책을 위한 재정지원으로 간주하고, 그 규모와 항목을 예산처럼 공개·점검하자는 접근입니다. 조세지출예산서가 바로 그 결과물이며, 비과세·감면·공제·우대세율·과세이연 같은 조세특례를 체계적으로 정리합니다.
최근 한국에서도 조세지출 규모가 큰 폭으로 제시됩니다. 정부 전망 기준으로
2026년 조세지출예산이 80.5조 원 수준으로 언급되며,
조세지출예산서 표에서도 2026년 국세감면액 전망치가 805,277억 원(약 80.5조
원)로 제시됩니다.
이 숫자는 “세금정책이 곧 재정정책”이라는 사실을 더 강하게 보여줍니다.
세제 지원이 늘면 성장·산업정책 측면에서 긍정적 효과를 기대할 수 있지만, 동시에
재정 지속가능성과 형평성, 성과 관리라는 숙제가 같이 커집니다.
이 글에서는 조세지출예산제도의 정의부터, 국세감면율 산식, 예산 심사와의 연결, 성과평가·일몰제 같은 관리 도구까지 한 번에 정리하겠습니다. 대학생에게는 과제·발표에서 “근거로 말하는 법”을, 시험 준비생에게는 “정의·산식·함정”을 남기도록 구성해 두었습니다.
1 조세지출예산제도
조세지출예산제도는 비과세·감면·공제 등 조세특례로 발생하는 세입 감소를 “세금 형태의 정부지출”로 보고, 항목·규모·전망을 예산처럼 작성·공개·평가하는 관리 체계입니다.
여기서 중요한 단어가 “예산처럼”입니다. 정부가 1조 원을 현금으로 지원하면 예산서에 바로 찍힙니다. 반대로 1조 원을 세액공제로 지원하면 “덜 걷혔기 때문에” 예산서에서 존재감이 약해집니다. 조세지출예산제도는 그 빈칸을 메우는 장치로 이해하면 좋습니다.
2 조세지출은 왜 ‘관리’가 필요할까?
조세지출은 정책 수단으로 매력적입니다.
-
행정 절차가 상대적으로 간단해 보일 수 있습니다(세금 신고·부과 체계에 얹기 때문).
대상이 넓을 때 집행 속도가 빠를 수 있습니다.
-
‘지원’이 ‘감세’ 형태로 나타나 정치적으로도 수용성이 높아질 수 있습니다.
하지만 장점이 곧 위험이 됩니다. 조세지출은 예산 지출보다 상대적으로 사전·사후 통제에서 자유로워 방만하게 도입될 가능성이 있다는 지적이 꾸준히 제기되어 왔습니다.
그래서 관리가 필요합니다. 관리의 목표는 세 가지로 정리됩니다.
-
총량 통제: 재정 여력 범위 안에서 감면 규모가 과도하게 커지지 않도록 관리
-
구성(포트폴리오) 관리: 특정 집단·산업에 혜택이 쏠리지 않도록 형평 점검
-
성과 관리: 정책 목표 달성 여부를 근거로 존치·축소·폐지 결정
국회예산정책처의 분석도 조세지출을 “총량 분석 + 수혜자 귀착 + 성과평가 + 정비실적” 같은 프레임으로 살펴봅니다.
3 숫자 읽기: 국세감면액·국세감면율의 핵심 산식
조세지출예산서를 읽을 때 가장 먼저 보는 지표가 국세감면액(A)과 국세감면율입니다. 기획재정부 자료에서 2024년 실적, 2025년 전망, 2026년 전망의 국세감면액이 표로 제시됩니다.
여기서 시험에 자주 나오는 산식이 등장합니다.
\[
\text{국세감면율}=\frac{A}{A+B}
\]
\(A\): 국세감면액
\(B\): 국세수입총액(자료 정의에 따름)
또 하나의 포인트는 법정한도(또는 권고치) 관리 방식입니다. 관련 자료에서는 국세감면율 법정한도를 “직전 3년 국세감면율 평균 + 0.5%p” 형태로 제시합니다.
\[
\text{감면율
한도}=\overline{\text{감면율}}_{t-1,t-2,t-3}+0.5%\text{p}
\]
정책적으로는 “감면이 경제에 필요하더라도, 누적이 재정건전성을 흔들지 않게” 안전장치를 두는 셈입니다.
4 최신 수치 감각: 2026년 80.5조 원 전망이 의미하는 것
기획재정부 표에서도 2026년 전망치가 805,277억 원으로
제시됩니다.
이 규모가 주는 메시지는 두 갈래입니다.
-
산업·사회정책의 세제화가 강해진다: 투자·R&D·탄소중립·가계부담 완화 등 정책목표가 세법 안으로 더 많이 들어옵니다.
-
재정의 ‘보이지 않는 지출’이 커진다: 현금 예산만 보면 긴축처럼 보여도, 감면이 늘면 실제 재정지원은 팽창할 수 있습니다.
따라서 “80.5조”라는 숫자 자체보다 중요한 질문이 생깁니다.
어느 분야에, 누구에게, 어떤 성과를 조건으로, 얼마 동안 제공하는가?
5 조세지출의 형태와 ‘예산지출’과의 차이
아래 표는 학습용 비교표입니다(가운데 정렬).
| 구분 | 조세지출(세금으로 지원) | 예산지출(현금으로 지원) | 관리 포인트 |
|---|---|---|---|
| 정책 수단 | 비과세·감면·공제·우대세율·과세이연 | 보조금·사업비·현금이전 | 목적-수단 적합성 |
| 재정 효과 | 세입 감소(세금 덜 걷힘) | 세출 증가(돈을 지출) | 총량·구성 통제 |
| 가시성 | 예산서에서 상대적으로 덜 보임 → 예산서로 별도 공개 | 예산서에 바로 표시 | 투명성 확보 |
| 심사·평가 | 성과평가·정비·일몰이 중요 | 사업평가·결산·감사 체계 | 성과 중심 운영 |
| 흔한 함정 | 벤치마크 설정에 따라 범위가 달라짐 | 사업 범위 비교적 명확 | 정의·범위 주의 |
6 케이스 1(경영): “세액공제”가 기업 투자 의사결정을 어떻게 바꾸나
\[
NPV=\sum_{t=1}^{T}\frac{CF_t}{(1+r)^t}-I_0
\]
\(I_0\): 초기 투자비
\(CF_t\): t기의 현금흐름
\(r\): 할인율
여기서 세액공제 같은 조세특례가 들어오면, 기업이 체감하는 \(CF_t\)가 커지거나 \(I_0\)가 실질적으로 줄어든 것처럼 작동합니다. 결과적으로 NPV가 플러스로 바뀌어 “안 하던 투자”가 “하는 투자”로 바뀔 수 있습니다. 정책 목적(투자 촉진) 관점에서는 성공입니다.
다만 조세지출예산제도 관점에서는 추가 질문이 필요합니다.
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투자 자체가 원래 예정되어 있었고, 공제가 “투자 시점만 앞당겼는가?”
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공제로 인해 창출된 성과(고용·생산성·탄소감축)가 비용 대비 충분한가?
혜택이 대기업·특정 산업에 쏠리지는 않았는가?
국회예산정책처가 조세지출을 볼 때 “총량만이 아니라 수혜자 귀착과 성과”를 강조하는 이유가 여기에 있습니다.
7 케이스 2(경제): 감면이 ‘누구의 실질소득’을 늘리는가
가계 지원 목적의 공제·감면이 있다고 가정해 보겠습니다. 표면상으로는 “대상 가구의 세 부담을 줄여 실질소득을 늘린다”가 목표입니다. 하지만 최종 효과는 제도 설계에 따라 달라집니다.
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세액공제가 고소득층에게 더 유리하게 설계되면 형평성 논쟁이 커집니다.
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환급형 세액공제 성격이 강하면 저소득층까지 정책 혜택이 닿을 가능성이 커집니다(다만 분류·추계 방식은 벤치마크에 좌우).
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임대료·가격으로 전가되는 경로가 있으면 “제도상 대상”과 “최종 수혜자”가 달라집니다(귀착 문제).
그래서 조세지출예산제도는 “감면이 존재한다”에서 멈추지 않고, 수혜자 귀착(incidence)과 정책 효과를 붙여 해석하려고 합니다.
8 대학생에게 유익한 문단(과제·발표에서 바로 쓰는 프레임)
조세지출예산제도를 과제나 발표에서 다룰 때는 “정의–문제–대안” 구조가 점수를 올려 줍니다.
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정의(근거 포함): 조세지출예산서는 조세특례로 제공되는 재정지원의 실적·전망을 정리한 문서라는 점을 출처와 함께 제시합니다.
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문제 제기: 조세지출은 예산지출처럼 효과를 내지만 통제 레일이 약해질 수 있어 총량·성과관리 장치가 필요하다는 논지를 근거로 제시합니다.
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대안: 국회예산정책처의 분석 틀(총량, 수혜자 귀착, 성과평가, 정비)을 정책 제언의 체크리스트로 가져오면 논리 밀도가 높아집니다.
발표 슬라이드에서 “2026년 80.5조” 같은 최신 수치를 한 장에 넣고, 다음 장에서 “왜 총량만으로 부족한가(성과·귀착)”를 이어주면 흐름이 깔끔해집니다.
9 시험 준비생에게 유익한 문단(정의·산식·함정 포인트)
시험에서는 보통 아래 3종 세트가 함께 나옵니다.
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정의: 조세지출=일반 조세체계에서 벗어난 특례로 세입 감소가 발생하는 정책지원
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문서: 조세지출예산서=조세특례 재정지원의 실적·전망을 예산처럼 정리
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산식: 국세감면율 \(=A/(A+B)\), 한도 산식(직전 3년 평균 + 0.5%p)
자주 나오는 함정은 “감면율이 낮으면 정책이 좋은 것”처럼 평가하는 선택지입니다. 감면율은 총량 지표일 뿐, 성과·형평·귀착 논점은 별도 판단이 필요합니다.
기출 감각 체크 5문항(OX/객관식 혼합)
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(O/X) 조세지출예산서는 비과세·감면·공제 등 조세특례를 재정지원으로 보고 실적·전망을 정리한다.
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(O/X) 조세지출 규모는 벤치마크 조세체계 설정과 무관하게 완전히 객관적인 값이다.
-
(객관식) 국세감면율 산식으로 가장 적절한 것은?
A. \(A/B\) B. \(A/(A+B)\) C. \((A+B)/A) D. (B/(A+B)\) -
(객관식) 조세지출 관리에서 “누가 혜택을 최종적으로 가져가는가”를 뜻하는 용어는?
A. 일몰제 B. 수혜자 귀착 C. 벤치마크 D. 과세이연 -
(O/X) 감면율이 법정한도 아래면 조세지출의 구성 편중이나 성과 미흡 문제도 자동으로 해결된다. (
함정 노트 3개(오답 방지용)
-
함정 1: “감면=선(善), 증세=악(惡)” 같은 도식은 정책평가를 망칩니다. 조세지출도 비용-효과 분석 대상입니다.
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함정 2: “조세지출=세출예산과 동일”로 적으면 감점 위험이 큽니다. 정책 효과는 유사하지만 집행·통제·가시성이 다릅니다.
-
함정 3: “조세지출 규모 비교=국가 간 비교 가능”로 결론 내리면 위험합니다. 벤치마크 차이가 큽니다.
조세지출예산제도는 “세금 정책을 재정정책의 한복판으로 끌어오는 장치”라고 정리할 수 있습니다. 비과세·감면·공제 같은 조세특례가 경제·사회 정책을 빠르게 집행하는 데 큰 역할을 해왔고, 앞으로도 AI·탄소중립·산업전환·인구구조 변화 같은 거대한 과제 앞에서 세제 지원의 비중은 쉽게 줄어들기 어렵습니다. 그만큼 “세금으로 하는 지원”을 예산처럼 드러내고, 총량과 성과를 함께 관리하려는 조세지출예산제도의 중요성이 커집니다.
2026년 조세지출예산이 80조 원대(80.5조)로 전망된다는 사실은, 한국 재정에서 “보이지 않는 지출”이 결코 작지 않다는 신호로 읽힙니다.
여기서 핵심은 숫자 자체보다 질문을 바꾸는 능력입니다.
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총액은 관리되고 있는가(감면율·한도)?
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혜택은 정책목표 집단에 도달하는가(수혜자 귀착)?
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효과는 비용 대비 충분한가(성과평가)?
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시대 변화 속에서 계속 필요한가(정비·일몰)?
대학생이라면, 조세지출예산서를 “정책 우선순위 지도”로 읽어 보셔도 좋습니다. 어느 분야가 세제 지원을 통해 성장 전략의 중심에 올라와 있는지, 어떤 지원은 반복 연장되며 관성이 생겼는지, 어떤 제도는 성과가 약한데도 유지되는지 같은 질문으로 글을 쓰면, 발표나 레포트의 밀도가 올라갑니다.
시험 준비생이라면, 정의–문서–산식–함정 4칸을 먼저 고정해 두는 전략이 가장 안정적입니다. 조세지출 정의(벤치마크 일탈), 조세지출예산서 정의(실적·전망), 국세감면율 산식, 벤치마크 차이 함정만 잡아도 객관식에서 흔들림이 줄어듭니다.
마지막으로, 조세지출예산제도는 “감세냐 증세냐”의 진영 논쟁을 넘어, 정책 도구의 성과와 재정의 투명성을 묻는 기술적 장치입니다. 앞으로 정책 환경이 더 복잡해질수록, 이 제도를 읽는 능력은 행정학·경제학·경영학 어디에서든 강력한 무기가 되어 줄 것입니다.
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